Vandeadvokaat Angela Kase: kiusavad ametnikud peab vastutust tundma panema!

Paar aasta tagasi viisin läbi koolituse haldusorganite ametnikele ja esitasin traditsioonilise avaküsimuse: „Mis on haldusmenetluse ülesanne?“. Üllatuslikult vastas üks ametnik koheselt, et haldusmenetluse ülesanne on kaitsta haldusmenetlust läbi viivat ametnikku haldusmenetluse adressaadiks olevate isikute eest.

Selgitan nüüd seda, mida selgitasin siis –haldusmenetluse põhieesmärk ei ole ametniku kaitsmine, vaid selleks on füüsiliste ja juriidiliste isikute õiguste kaitse tagamine haldusmenetluses haldusorgani (kohaliku omavalitsuse, ametkonna jne) omavoli eest. Teisisõnu kohalike omavalitsuste ja teiste ametiasutuste ametnike tegevuse eesmärk haldusmenetluse läbiviimisel on isikute igakülgne abistamine ja seeläbi nende õiguste kaitse tagamine.

Teoorias tundub see suurepärane, kuid praktikas valitsevat olukorda kirjeldab õiguskantsler Ülle Madise hiljutine artikkel Maalehes „Kas oled kogenud halduskiusu? Õiguskantsler Ülle Madise: sellist kiusamist on Eestis liiga palju“. Igapäevaselt inimesi ja ettevõtteid planeerimis-, ehitus- ja keskkonnaõiguse küsimustes nõustades ja esindades näen ja kogen samuti, kuivõrd sageli kohtab meie ametkondades halduskiusu erinevates vormides.  Alljärgnevalt elulised näited halduskiusust.

Kui palju uuringuid võib nõuda!?

Isik ostis miljööväärtuslikul alal asuva ligi 100.a vanuse puithoone. Hoone on viimase paarikümne aasta jooksul vahetanud omanikku kolmel korral. Iga omanik on soovinud hoonet rekonstrueerida elamuks ja selleks, et selgitada välja läbiviidavate tööde hulk, tellinud ehitustehnilise ekspertiisi. Esimesest, enam kui 20.a tagasi läbiviidud ehitustehnilisest ekspertiisist tulenes, et hoone konstruktsioonid on 30% ulatuses hävinenud ja leiti hallitusseente ulatuslik levik. Ekspertiisist tulenes soovitus hoone kande- ja jäigastavad konstruktsioonid tervikuna asendada. Omanik soovis hoone lammutada ja seejärel taastada, kuid omavalitsus ei andnud sellisele ümberehitusele luba. Hoone seisis mõningad aastad kasutuseta, kuni omanik selle maha müüs.

Hoone järgmine omanik tegi läbi juba eelkirjeldatud protsessi omavalitsusega, üksnes selle erinevusega, et vahepealsed aastad olid hoone konstruktsioone veelgi kahjustanud ja hallitusseen oli veelgi enam levinud.

Ka kolmas omanik tegi läbi sama protsessi ja jõudis samasse punkti, kus omavalitsus andis teada, et kavatseb ehitusloa väljastamisest keelduda. Kompromissina pakkus omavalitsuse ametnik välja, et omavalitsus tellib ise neljanda ekspertiisi ja kui see leiab, et hoonet on siiski võimalik ümber ehitada ilma lammutamise ja taastamiseta (näiteks kordades kulukamal viisil, kus ainult kahjustunud konstruktsiooni osad „rätsepatööna“ eemaldatakse ja asendatakse), siis tuleb nii ka teha. Kolmas omanik pöördus lõpuks kohtusse ja võitis – kohus leidis, et ehitusluba hoone rekonstrueerimiseks on jäetud välja andmata õigusvastaselt. Sellist kohtuvaidlust saanuks vältida, kui omavalitsus oleks ise tunnistanud oma eksimust seoses ebamõistlike nõudmistega

Mis see usalduse kaitse veel on?!

Isikule oli algatatud detailplaneering, mis jõudis aastatepikkuse menetlemise järel lõpufaasi. Selle aja jooksul ei olnud omavalitsusel kordagi olnud ühtegi etteheidet kavandatava ehitusõiguse suhtes. Kuid ootamatult otsustas omavalitsus ehitusõigust oluliselt vähendada. Miks, jäi ebaselgeks, kuna omavalitsuse selgitused olid sedavõrd üldistavad. Isik pidas omavalitsusega läbirääkimisi selgitades, et neist sedavõrd üldistest asjaoludest ei tule välja, kuidas need on selle konkreetse detailplaneeringu asjaoludega ja eelkõige ehitusõiguse muutmise vajadusega seotud. Omavalitsus ei andnud täiendavaid selgitusi ja isik oli sunnitud pöörduma kohtusse ja võitis – kohus leidis, et need põhjendused detailplaneeringu ehitusõiguse muutmiseks ei ole asjakohased. Sellist vaidlust saanuks vältida, kui omavalitsus oleks täitnud enda kohustust lähtuda siiski konkreetsest üksikjuhtumist ja sellega seotud asjaoludest, mille tulemusena oleks ehk näinud ka ise enda eksimust.

Kellele seda ohutust veel vaja on!?

Isikud avastasid mitu aastat peale ehitusloa väljastamist, et omavalitsus on naaberkinnistule välja andnud ehitusloa, mis rikkus kehtivat detailplaneeringut ja projekteerimisnorme ning riivab nende omandiõigust. Veel enne, kui naaber oli ehitusluba realiseerima asunud, pöördusid isikud omavalitsuse poole ja selgitasid vastuolu ning selle realiseerumise korral tekkivat püsivat negatiivset mõju nende omandiõigusele. Omavalitsuse ametnik kuulas nad ära, möönis vastuolu, sh vastuolu projekteerimisnormidega, mille eesmärgiks on ohutuse tagamine, ja konstateeris: „No ja mis siis, et on vastuolu, te olite ehitusloa menetlusse kaasatud, te ei märganud seda viga ehitusloa menetluses ja ei vaidlustanud ehitusluba. Kaebetähtaeg on nüüdseks möödunud ja te ei saa mitte midagi teha…“. Isikud pöördusid kohtusse ja kaotasid, sest kaebetähtaeg oli möödunud. Küll aga selgitas kohus isikutele, et nende suhtes toimunud rikkumist on võimalik vaidlustada ehitisele antava kasutusloa menetluses. Seda ja järgnevat kohtuvaidlust saanuks vältida, kui omavalitsus oleks oma viga tunnistanud ja nõudnud vastuolu kõrvaldamist.

Mis sest, et sinu raha eest, aga minu tahtmine sündigu!

Isikud soovisid rekonstrueerida neile kuuluvat korterelamut, mis asus miljööväärtuslikul alal, kuid mis ise ei omanud hoonena miljööväärtust. Hoone konstruktsioonid olid sedavõrd halvas seisus, et enamus panku keeldusid rekonstrueerimiseks laenu andmisest. Üks pank oli siiski nõus tingimusel, et esmalt konserveritakse elamu kandvad ja jäigastavad konstruktsioonid ning vahetatakse katus ning seejärel, on pank valmis andma raha ülejäänud vajalike ehitustööde läbiviimiseks. Isikud koostasid ehitusprojekti ja esitasid ehitusloa taotluse. Omavalitsuse ametnik vaatas selle läbi ja andis teada, et kuigi hoonel endal puudub miljööväärtus, aga kuna hoone asub miljööväärtuslikul alal, siis tuleb hoone katus teha valtsplekist koos klassikalise katusepealse renniga. Selgitused, et sellise katuse maksumus renniga moodustab vähemalt 2/3 kavandatava I etapi tegevuse kulust, mistõttu ei jää piisavalt rahalisi vahendeid kandvate ja jäigastavate konstruktsioonide konserveerimiseks, olid nagu hane selga vesi. Ametnik keeldus mõistmast, et tal puudub igasugune õiguslik alus või mõistlik põhjendus sellise nõudmise esitamiseks. Õnneks lahenes antud olukord siiski kohtu väliselt, kuid aja ja muu resursi kulu ei hüvitanud isikutele keegi.

Halduskiusu levik ja juured

Tegemist ei ole üksikute näidetega, vaid kahjuks väga laialt levinud olukordadega – kõige tavapärasem halduskiusu näide, mida ilmselt paljud on ametkondadega suheldes kogenud, on ignorantsus – kirjalikele pöördumistele ei vastata, või kui vastatakse, siis vastus on puudulik ja kohtumiseks, et tekkinud olukorda lahendada, aega ei leita. Õnneks on ka vastupidiseid juhtumeid. Olen isiklikult saatnud Pärnu Linnavalitsusele paar aastat tagasi tänukirja ühe erakordselt oskusliku ja professionaalse  haldusmenetluse läbiviimise eest, mis oli suurepärane näide sellest, kuidas ametnikud suutsid kompromisse ja osapooli rahuldavaid lahendusi leida ning seda väga keerulises olukorras ehitusmahtude üle vaieldes. Kuid kahjuks näitab minu kogemus, et niivõrd professionaalsed haldusmenetlused on siiski jätkuvalt vähemuses.

Miks meil on halduskius sedavõrd laialt levinud? 2004. a ilmunud „Haldusmenetluse käsiraamat“ selgitab, et „Ametnike suva ja omavoli olid reegliks Nõukogude Liidus ja teistes totalitaarsetes riikides“. Me ju elame demokraatlikus Eestis, kus riik (sh ametkonnad) peavad olema näoga inimese suunas ja neid abistama. Ja selleks, et see nii toimiks, on olemas seadused, mis kehtivad kõigile, sh ametnikele. Paraku ei esine halduskiusu vaid Eestis – probleem on laiapõhjalisem, kuna ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikasse on sisse „jooksnud“, et „hea halduse põhimõte sisaldab ka ametnike kohustust parandada endi eksimusi ja vigu omal algatusel ilma, et isik peaks sellekohase taotlusega haldusorgani poole pöörduma“. Miks siis nii ikkagi on? Ei saa välistada, et põhjus on selles, et meil on jätkuvalt liiga palju ametnikke, kellel on ongi puudulik arusaam (aga kindlasti on ka juba korrektse erusaamaga ametnikke) sellest, mis on haldusmenetluse ülesanne (nagu selgus käesoleva artikli alguses kirjeldatud koolitusel). Või siis need ametnikud ei oska või ei taha enda ülesannet kohaselt täita, ning ei olda valmis oma vigu tunnistama (eks sellega on raskusi paljudel, ka mitte ametnikel). Ega meil muidu poleks vanasõna – teise silmas näeb pindu, aga oma silmas ei näe palki.

Lisaks on (ja pole välistatud, et kõige suuremaks) probleemiks see, et ametnik (ehk konkreetne inimene) tegelikult ei vastuta oma vigade eest (erinevalt inimesest, kes töötab erasektoris) – ja seetõttu ei peeta vajalikuks vigade vältimise nimel ülemäära pingutada (oma tegevust objektiivselt analüüsida, hinnata konkreetset üksikjuhtumist jne) ega taheta juba tehtud vigadest õppida.

Lahendus: Riigivastutuse seaduse aktiivsem rakendamine

Selle „haiguse“ vastu on ometigi ravi. Eestis on olemas ja kehtib riigivastutuse seadus, mille eesmärk on tagada isikutele nende õiguste kaitse ja õiguste rikkumise tulemusena tekkinud kahju hüvitamise alused ja kord. Ehk kui halduskiususu tagajärjel on isikule tekkinud kahju, siis peaks omavalitsus selle kahju hüvitama. Olen põhimõtteliselt nõus, et riiki ei tohiks vaeseks „trahvida“, aga eesmärk ei olegi ju vaeseks „trahvimine“, eesmärk on tekitada vastutustunnet ja seeläbi jõuda haldusmenetluse ülesande täitmiseni ning lokkava halduskiusu lõppemiseni. Prooviks rohkem rakendada riigivastutuse seadust?

(Käesolev artikkel ilmus Eesti Päevalehes 25.jaanuaril 2025)

 

Fotol Angela Kase